发展现代农业，一方面要加强“硬件”基础设施建设，另一方面要提高“软件”科技和管理水平。在“硬件”基础设施建设方面，农田水利建设是关键。由于事关国家粮食安全和主要农产品有效供给，农田水利建设不仅仅是农民和农村集体经济组织的“事务”，更是国家和政府的“事务”。特别是在农村税费改革以及大量农村劳动力转移出农业生产的新的历史背景下，重新思考农田水利建设各方面应该承担的责任，制定实施符合中国实际的政策措施，深入推动农田水利建设，是影响现代农业发展全局的重大问题。

一、财政支持农田水利建设政策的回顾

新中国成立以后，我国农田水利建设大体经历了三个阶段。第一个阶段，新中国成立到1980年。这一阶段，农田水利建设主要依靠农村集体经济组织动员农民投工投劳兴修农田水利，国家给予适当补助。这一阶段，尽管农田水利建设标准不高，但农田水利工程体系初步形成，为粮食和农业生产奠定了一定的基础。第二阶段，1980—2004年。这一阶段，有两个重要因素直接影响农田水利建设。一是1980年实行财政包干体制。农田水利被视作地方政府事权，相应的财政支出也包干到地方，中央财政不再安排农田水利建设支出。尽管包干到地方，但由于实行家庭联产承包经营，加上地方财力有限，包干到地方以后，农田水利建设支出没有明显增加。二是实行家庭联产承包经营制度以后，保留了“义务工”和“积累工”，在一定程度上支撑了农田水利建设，但力度与过去相比，明显减弱。20世纪90年代后期，为了增强农业发展后劲，稳定粮食生产，中央财政先后设立农业发展基金（通过开征耕地占用税设立，后改为农业综合开发专项资金，由预算直接安排）和粮食自给工程专项资金（其中一部分用于支持农田水利建设）。与此同时，每年冬春兴修农田水利由政府发动组织，主要依靠农民和农村集体组织进行。这一阶段，农田水利失修、老化的情况比较严重，一些地方农田水利工程体系遭到损坏。第三阶段，2005年至今。这一阶段，积极发展粮食生产，提高粮食和农业综合生产能力，成为农业发展乃至经济发展的首要任务，农田水利建设明显加强。主要表现在：一是中央连续发布9个中央一号文件，对加强农田水利建设提出了明确的要求，并相继出台了一系列政策措施。二是中央财政恢复设立小型农田水利建设专项资金，不断加大投入力度。与此同时，中央财政农业综合开发资金、现代农业发展专项资金、中央基本建设投资、中央财政“一事一议”奖补资金等不断调整投入结构，增加对农田水利建设的投入。地方各级财政用于农田水利建设的投入也在不断增加。三是农田水利建设机制发生变化。实施小型农田水利建设重点县模式，改变过去分散、零星的做法，集中资金，连片治理，发挥农田水利建设规模效益；大中型灌区改造与田间工程建设并举，高效节水灌溉、山丘区“五小”水利建设、农村河塘清淤、农业水价综合改革纳入综合治理范围。可以说，这一时期，财政支持农田水利建设政策体系逐步完善，农田水利建设进入一个新的阶段。

（一）农田水利建设定位清晰化。中央始终把加强农田水利建设作为提高农业综合生产能力的一项重要举措来抓，对农田水利建设的认识在实践中不断深化，对农田水利建设的定位在探索中逐步清晰。2008年中央一号文件提出，“加强以农田水利为重点的农业基础设施建设是强化农业基础的紧迫任务”，要求把农田水利作为农业基础设施建设的重点。2011年中央一号文件和中央水利工作会议进一步明确，“农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤”，并将加强农田水利建设放在新时期水利改革发展六项重点任务的首位。这一定位有两层含义：一方面，要求把农田水利建设作为水利发展的重点领域，表明了突出加强薄弱环节建设的重要性和紧迫性；另一方面，要求把农田水利建设作为水利投入的优先环节，为调整财政支农投入结构、优化公共财政资源配置指明了方向。

（二）农田水利投入渠道多元化。农田水利建设来源单一、政府投入不足的不利局面得到明显扭转，多元化投入格局初步形成。一是开辟多项新的筹资渠道。从2005年起，中央和省级财政先后设立小型农田水利设施建设补助专项资金，着力解决农田水利建设“最后一公里”问题，并要求土地出让金用于农业土地开发部分和新增建设用地有偿使用费，要结合土地开发整理安排一定资金用于小型农田水利建设。2008年，明确耕地占用税新增收入主要用于“三农”，重点加强农田水利、农业综合开发和农村基础设施建设。2011年，出台“提取土地出让收益的10%用于农田水利建设”政策，并要求强化中央和省级统筹，解决土地出让收益分布与农田水利建设资金需求不匹配的问题。二是投入力度不断加大。大幅度增加各级财政农田水利专项资金规模；预算内经常性固定资产投资和国债资金增加安排小型农田水利基础设施建设项目，并把大型灌区节水改造作为农业固定资产投资的重点；农业综合开发加大中型灌区骨干工程和大中型灌区田间节水改造投入。2012年，中央财政各种渠道用于农田水利建设的资金超过1110亿元。三是完善相关支持引导政策。综合运用财政和货币政策，引导和鼓励金融机构进一步增加农田水利建设的信贷资金；建立“一事一议”财政奖补机制，调动农民兴修农田水利的积极性；设立节水灌溉设备购置补贴并扩大范围，完善节水灌溉设备税收优惠政策，支持节水灌溉技术和设备推广应用；对农业灌排用电给予优惠，降低农业用水成本。

（三）农田水利支持政策系统化。不断调整和完善农田水利支持政策，政策空白点越来越少，政策覆盖面越来越大。一是工程类型更加丰富。灌区骨干工程、提引水设施、水源工程、末级渠系、“五小水利”工程、农村河塘等各类农田水利设施，均有支持政策和资金来源。二是支持环节更加全面。在支持工程设施等“硬件”建设的同时，把农业灌排工程运行维护、农业水价综合改革、基层水利服务体系建设等“软件”建设纳入支持范围。在搞好大中型农田水利建设的同时，把加强小型农田水利设施建设摆在突出位置。三是项目布局更加科学。坚持分类指导、因地制宜的原则，在北方干旱半干旱地区重点发展管灌、喷灌和微灌等高效节水灌溉，在山丘区重点发展“五小水利”工程，在长江中下游平原、淮河以及珠江流域等水稻主产区重点进行渠系工程配套改造，在牧区重点建设高效节水灌溉饲草料地，在河网地区重点实施农村河塘清淤整治，形成了各具特色、高效优质的项目布局。四是受益范围更加广泛。以粮食主产区和农业大县为重点，实施新增千亿斤粮食生产能力项目、小型农田水利重点县建设、农业综合开发高标准农田建设等重大项目，并逐步由重点推进向全面覆盖转变，实现广泛受益。截至目前，已建和在建小型农田水利重点县1650个，已基本覆盖农业大县并向牧区大县延伸；农业综合开发扩大到全国2013个县（市、区、旗）和217个国有农（牧、林）场，进行节水配套改造的中型灌区达到479个；土地整治项目也在全国范围全面展开。

二、调整完善财政支持农田水利建设政策的基本取向

面对上述新形势、新问题，要采取改革创新的办法，明确政策目标、调整政策取向，完善政策措施，逐步推动问题解决。

（一）加强财政支持农田水利建设政策的顶层设计。根据城乡发展一体化、“四化同步”协调发展的总体要求，把加强农田水利建设放在现代农业发展的突出位置统筹考虑。围绕水利改革发展总体目标和高标准农田建设要求，科学合理确定农田水利建设中长期目标；进一步改革和完善农田水利建设管理体制，明确事权划分和主体责任，建立健全农田水利建设投融资体制；突出农田水利建设重点，完善财政支持方式；深化农业水价综合改革和产权制度改革，建立健全农田水利设施资产管理和运行管护机制，确保农田水利设施持续发挥作用。

（二）明确农田水利建设责任主体。农田水利建设事关国家粮食安全、现代农业发展和国民经济社会发展全局，在家庭承包经营制度安排下，又涉及数亿农户的生计。因此，农田水利建设既是农民的责任，又是政府责任。在不同的层次和领域承担的责任有所区别。一要明确投入主体。在现有农村经济条件下和现有农业经营规模基础上，政府“要粮”与农民“要钱”目标不一致，单纯依靠农民或农村集体经济组织大规模投入农田水利建设既不现实，也不合理，因此，政府需要承担更多的投入责任。农田水利建设投入应逐步形成政府、农民（或农村集体经济组织、农民专业合作组织）、社会组织等多主体格局，坚持“政府主导、农民自主参与”的原则，政府特别是公共财政要承担更多的投入责任，要采取有效措施引导激励农民筹资投劳。同时，要强调和落实地方各级政府的农田水利投入责任，处理好中央与地方政府的投入关系，形成中央与地方、政府与农民和社会其他方面力量共同推动农田水利建设的格局。二要明确建设主体。改变政府“包办”的做法，强化基层政府组织发动、技术指导、资金监管的职责，逐步使农民、农民专业合作组织、农村集体经济组织和社会其他方面力量成为农田水利建设主体。所有建设项目都要充分尊重农民的意愿，鼓励引导受益农民通过筹资投劳、质量监督、工地务工等多种形式参与农田水利建设。三要明确管护主体。按照分类管理的原则，将点多面广、受益范围明确的小型农田水利设施交给农民、农村集体经济组织或农民专业合作组织管理，将涉及公共安全、公益性强、管理难度大的大中型农田水利设施交由基层水利服务机构管理。

（三）健全农田水利建设投融资机制。进一步拓宽投入渠道，建立以政府资金为主导的多元化农田水利建设投融资机制。一是继续加大公共财政对农田水利的投入力度。通过公共财政预算，以及水利建设基金、水利规费、土地出让收益等政府性基金，较大幅度地增加公共财政用于农田水利建设的投入。二是统筹整合资金增加对农田水利建设的投入。建立统筹整合资金支持高标准农田有效机制，明确和加强部门分工职责，集中资金，连片推进，按照统一的建设标准和要求，实施农田水利和高标准农田建设。三是鼓励农民、金融资本和其他社会资本增加对农田水利建设的投入。采取提高补助比例、民办公助、以奖代补、先建后补、明晰产权等方式，增强农民对农田水利建设的效益预期，激励农民开展农田水利建设；采取贴息、拓宽还款来源、规范融资平台、提高投资预期等方式，鼓励金融资本、社会资本投入农田水利建设。

（四）完善农田水利建设财政支持方式。改变政府包办和上级主管部门直接审批项目，“一竿子插到底”的做法。一是进一步下放审批权限。除特别重大项目外，农田水利建设项目原则上交由地方审批特别是县一级审批，尤其是点多面广的田间工程项目，要坚决把项目审批权限下放到基层，既有利于调动地方积极性，增强项目安排的科学性，又有利于加快项目建设进度，为县级统筹整合资金创造条件。二是加强与农民专业合作组织对接。加大对农民专业合作组织发展的政策支持，支持符合条件的农民专业合作组织自主申报和实施农田水利建设项目，政府有关部门侧重发挥项目规划设计，技术指导服务等职能。推行“先建机制、后建工程”的做法，将落实管护责任作为项目申报的前提条件，项目验收合格后，及时办理产权移交手续。三是强化对农田水利建设资金的监管。在下放审批权限的同时，要根据风险下移的实际，切实采取健全管理制度、强化监管机制等有效措施，加强农田水利建设资金的监管，确保资金使用安全有效。

（五）突出农田水利建设财政支持重点。在现阶段，建设需求和财力可能始终是一对矛盾，因此，必须突出支持重点，优先扶持关键环节和重要领域。一是突出支持高标准农田建设和高效节水灌溉。在粮食主产区和农业主产区，要围绕高标准农田建设，推进灌区改造配套和提高田间工程建设标准，完善农田灌排系统，真正做到“旱能灌、涝能排”。在干旱区半干旱地区，突出支持喷灌、滴灌、管灌等高效节水灌溉技术的推广应用。坚持把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，以“三北”地区为重点，突出发展高效节水灌溉，在确保农业用水不增加的前提下，保障粮食持续稳产增产。二是突出支持建立农田水利设施运行管护长效机制。区分工程类型，支持建立产权明晰、责任明确、管理规范的农田水利设施运行管护长效机制，落实管护主体和责任。深化国有水利工程管理体制改革，足额落实维修养护经费，继续实施中央财政对中西部地区、贫困地区县级管理的国有公益性工程维修养护经费补助政策。支持小型农田水利设施产权改革，因地制宜确定管护模式，落实从土地出让收益中计提的农田水利建设资金，支持小型农田水利设施运行管护。进一步强化基层水利服务机构在农田水利建设管理等方面的公益职能，将基层水利服务机构的人员经费和公益性业务经费纳入县级财政预算。三是突出支持完善农业水价形成机制。深化农业水价综合改革，探索建立科学合理的农业水价形成机制，完善水价计收机制，加强量水设施建设，推广用水定额管理制度，通过水价手段支撑农田水利设施良性运行。

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